Två av Sveriges Ekokommuner - ett miljönätverk och dess påverkan på dessa kommuner

Tyvärr så kommer inga fotnoter med källhänvisningar med i denna form.

Maja Stopek
Statskunskap A II
A-rapport den 27 mars 2011
Örebro Unviversitet


Problemformulering

Jag kommer att undersöka hur två kommuner har påverkats av att vara medlemmar i Sveriges Ekokommuner. Sveriges Ekokommuner bildades 1995 (1992-95 förprojekt) 1 och det är ”en ideell frivillig samarbetsorganisation för kommuner som beslutat att arbeta strategiskt och systematiskt för hållbar utveckling”. 2 Inledningsvis utreder jag bakgrunden till föreningens ideologi och dess politiska kultur.

I själva undersökningen tittar på på Helsingborgs kommun som varit medlem sedan 1994 och som dessutom har ordförandeskapet för Sveriges Ekokommuner, alltså en kommun som varit med länge. Jag tittar sedan även på Jönköping som blev medlem först 2008, fast som tidigare haft medlemskap i Uthållig kommun, ett annat nationellt klimatnätverk 3. Det jag vill utreda är:

Hur har kommunernas målformuleringar i miljö- och hållbarhetsfrågor påverkats av att vara medlem? Hur har Sveriges Ekokommuners ideologi och politiska kultur påverkat dessa formuleringar?
Vilken roll förväntas politiker, tjänstemän och kommunmedlemmarna ha i detta arbete? Hur slår t.ex. New Public Management igenom?


Bakgrund och teori

Sveriges Ekokommuner har som vision att alla kommuner skall i sina beslut beakta fyra hållbarhetskriterier:

” 1. Ämne från berggrunden får inte öka i naturen.
Villkoret innebär att vi skall sträva efter att minska spridningen och nyanvändningen av material som hämtats ur berggrunden, exempelvis tungmetaller och olja. Detta kan ske genom att minska användningen av dessa ämnen och samtidigt öka återanvändningen av de ämnen som redan finns i samhället.

2. Ämnen från samhällets produktion får inte öka i naturen
Villkoret innebär att vi skall arbeta för att minska miljöpåverkande utsläpp från samhällets produktion och energianvändning. Detta kan exempelvis ske genom att öka vår återvinning av källsortering samt sträva efter att minska förorenande utsläpp till luft och vatten.

3. Det fysiska underlaget för naturens kretslopp och mångfald får inte utarmas
Villkoret innebär att vi inte ska använda våra resurser i en snabbare takt än vad naturen hinner återskapa dem. Vi ska till exempel undvika att förbruka mer skog och fisk än vad som motsvarar återväxten. Det innebär också att vi skall undvika att rubba balansen i ekosystemet, såsom att ändra grundvattenflöden, skapa jorderosion eller asfaltera över bördig jordbruksmark.

4. Vi ska ha en effektiv och rättvis resursfördelning så att människor kan tillgodose sina behov
Även om alla ovanstående villkor är uppfyllda kan ett samhälle inte bli långsiktigt hållbart om inte människor mår bra. Ett socialt hållbart samhälle karakteriseras av att det tillgodoser de mänskliga behoven för alla människor.”

Varje kommun har två kontaktpersoner varav den ena är politiker och den andra tjänstman. 4

Vad det gäller de mänskliga behoven lyfter Verksamhetsplanen fram den chilenske ekonomen Manfred Max-Neef definition av mänskliga behov. Dessa är fysiska behov, trygghet/beskydd, engagemang, avkoppling, tillgivenhet, förståelse, kreativitet, identitet/mening och frihet. Här är det endast de två första som är basbehov för överlevnad. De övriga behoven går snarast in under den politiska kulturen som är postmaterialistisk som Hauge och Harrop beskriver i Comparative government and politics.

Postmaterialism är en politisk kultur som växte fram från 1960-talet och framåt i framförallt västvärlden. När industrialiseringen och den ekonomiska tillväxten lyckats skapa ett aldrig tidigare skådat välstånd och människornas fysiska behov inte längre stod i fokus, så gjorde det att andra värden växte fram, värden som ekologi, kärnvapennedrustning och feminism. Framförallt de rika skandinaviska länderna fick denna politiska kultur ett starkt fäste och mindre i fattigare europeiska länder som t.ex. Grekland. I ett land som USA var det framförallt de unga och välutbildade i stater som Californien som fick denna syn på tillvaron, en mer progressiv syn. På samma sätt så har det i Europa varit främst en politisk kultur för eliten och de välutbildade. 5

Jag tror att idag håller frågan om hållbar utveckling på att växa sig allt större och då i första hand bland välutbildade. Jag tycker mig se hur denna grupp väljer närproducerat och ekologisk mat och att detta blir den nya trenden. Man har råd och man väljer det som man anser vara bra för jorden. Vi har idag råd att beakta de fyra hållbarhetskriterierna som Sveriges Ekokommuner ställer upp. Eller åtminstone att försöka beakta. För att uppfylla det fjärde kriteriet om att tillgodose människors behov och rättvist är ju relativt. Vad är tillräckligt när det gäller de grundläggande fysiska behoven är något vi ännu har att ta ställning till? Med en postmaterialisk politisk kultur finns möjligheten att likställa de även icke-materialistiska behoven som Max-Neef lyft fram. Fast risken är väl att för att åstadkomma en hållbar utveckling kan vi behöva tumma på de fysiska behoven. Som ett exempel så kan kanske inte bilar vara allmängods i framtiden om man skall kunna hålla de tre första hållbarhetskriterierna. Hur många skulle anse att bilar inte är ett grundläggande behov i västvärlden?

Stig Montin skriver att man på senare tid har i Sverige och kommunerna riktat om synen något på hur man skall uppnå det hållbara samhället. På nittiotalet handlade det om Agenda 21 med fokus på ett hållbart samhälle ur socialt, ekonomiskt och ekologiskt hänseende. Detta har kommit att hamna i konflikt med behovet av ekonomisk tillväxt och konkurrenskraft. Man har på 2000-talet istället tonat ned det och regeringen satt upp sexton miljömål (inledningsvis var det femton mål som Montin talar om) för både regioner och kommuner att ta hänsyn till. Man anser att ekologisk hållbarhet och ekonomiska tillväxt går att kombinera. 6 Dock har man hela tiden från regeringshåll, både Göran Persson 1996 och Fredrik Reinfeldts regering, sett den hållbara utvecklingen som ett sätt för Sverige att få tillväxt i gröna näringar. 7 Här kan man dra kopplingen till New Public Management, som ett led i dessa nyliberala tankegångar. Jag återkommer till NPM nedan.

Gustavsson visar i sin avhandling Mellan det globala och lokala att vi i Sverige idag har tre olika klimatnätverk för kommunerna. Klimatkommunerna, Sveriges Ekokommuner samt Energimyndighetens program Uthållig kommun. Av Sveriges 290 kommuner är drygt 140 med i något sådant nationellt nätverk. Sveriges Ekokommuner har i dag 80 medlemmar och som policy nätverk fungerar inte hierarktiskt utan nätverksskapande. 8 På samma sätt ser ju också Sveriges Ekokommuner sig själva. I sina verksamhetsmål ser det som att kommunerna skall fungera på flera plan. De ska verka som förebilder och föregångare, som pådrivare och opionionsbildare och som kunskapsförmedlare och en arena för erfarenhetsutbyte. Förutom detta ska kommunerna även arbeta med gröna nyckeltal som rapporteras in. 9

När jag tittar på de två kommunerna är det intressant om man kan se om New Public Management samt mål- och resultatstyrning fått en genomslagskraft även i deras miljöpolicys. När kommunernas ekonomi försämrades på 80-talet växte dessa fram som ett sätt att se om man med marknadskrafterna kunde effektivisera kommunerna. Ovan har vi sett hur både socialdemokratisk och alliansregering räknat med detta, nämligen att miljöområdet ska kunna bli det nya området för ekonomisk tillväxt. Hur kommunerna har påverkats av detta är intressant att se. Ser man det som att den mest effektiva styrsättet är att politikerna sätter upp mål och sedan följer upp enbart, och att tjänstemännen ser till att utföra uppdraget däremellan och gärna då på ett marknadsmässigt effektivt sätt. 10 NPM går steget längre i avpolitiseringen av offentliga verksamheterna. Där man ser verksamheten som producent och medborgarna som kunder. Det ska finnas konkurrens och utförare kan vara både offentliga och privata aktörer. Det viktiga är inte vad de är, utan hur verksamhetens styrs och konkurrensutsätts och att den är helt avpolitiserad. 11

En annan sak som jag tittar närmre på är av vem miljöpolicyn ska utföras. Vilken roll spelar politiker, tjänstemän och medborgare. Hur är det tänkt att man skall få spridning? För den allra största utmaningen för en kommun är inte de saker man själv som kommun kan uträtta i de offentliga verksamheterna utan det är de val som medborgare och företag gör. Här spelar socialt kapital och demokratins genomslagskraft en avgörande roll. Om inte människorna tror på det politikerna vill uträtta är i deras eget intresse så är de knappast genomförbart. Räknar man med den lilla politikens roll i det hela av föreningar, lokala utvecklinggrupper och andra intressegrupper. Vilken roll tänker man sig t.ex. att företagen skall ta? 12

Om man använder Herbert Tingstens analysmodell i tre steg på idéerna bakom Sveriges Ekokommuner så framgår det tydligt som en ideologi.13 När det gäller de grundläggande värdena så tar man tydligt ställning för en rättvis fördelning och att det är viktigt att tillgodose människors behov av resurserna i sitt fjärde kriterie. Alltså kan man inte här sätta detta åt sidan för jordens överlevnad.

När de gäller omdömena om samhället, eller omvärldsanalysen, så talar den sitt tydliga språk i att man ser jordens tillstånd som i kris. Bristande resurser och rädsla för att vi genom att bruka jorden för hårt ska förorena jorden för mycket. Kretsloppstänkande är i fokus. Alla de tre första hållbarhetskriterierna handlar om detta.

När det gäller kontreta handlingsrekommendationer så är det just beaktande av de fyra kriterierna som ligger till grunden för hur man ska handla. Man ska väga för och emot. Det långsiktiga målet ska alltid vara hållbarhet, ren miljö och rättvisa, men på kort sikt kan man behöva tumma på en eller flera av kriterierna för att nå det långsiktiga målet. 14 Dessa fyra hållbarhetskriterier bygger på Det Naturliga steget och dess metodik. Där man ägnar sig åt målbildsarbete för att sedan gå tillbaka och se hur vägen dit bör bli – så kallat back casting. 15


Undersökning

Helsingborg

Helsingborg har ca.125 000 och har varit Sveriges Ekokommun sedan 1994. Miljöarbetets huvudansvar ligger på Miljöförvaltningen men miljöarbetet är uppdelat på många förvaltningar, vilket också tydligt ses i miljömålen. Stadsbussarna går på biogas och många skolor är Grön Flagg Certifierade. Flertalet olika miljöprojekt finns i staden. Kontaktpolitiker är Miljönämndes ordförande Lars Thunberg (Kd) och kontaktjänsteman kommunens miljöstrateg Camilla Alfredsson. 16

Kommunfullmäktige har 65 ledamöter, varav 23 av dem är Moderater och 20 är Socialdemokrater. Moderaterna styr tillsammans med Folkpartier och Kristdemokraterna, men har inte egen majoritet. Sverigedemokraterna har hela åtta mandat och Miljöpartiet sex mandat. 17

Miljöprogram för Helsingborgs stad 2011-2015

Man behöver inte ta sig långt in programmet förrän man tydligt kan skönja samma tankar och samma ideologi som i Sveriges Ekokommuners fyra hållbarhetskriterier. Hela programmet inleds med detta som kommunstyrelsens ordförande och ordföranden för den politiska styrgruppen.

”För Helsingborgs stad innebär hållbar utveckling att använda både mänskliga resurser och naturens resurser medvetet och balanserat genom att ta såväl sociala som miljömässiga och ekonomiska hänsyn. Hållbar utveckling utmärks av att de gemensamma resurserna används effektivt och där behoven är som störst för att uppnå uppsatta mål. Att hushålla med resurserna över tiden så att kommande generationer får minst lika goda förutsättningar som nuvarande, är centralt för en hållbar utveckling.” 18

Med finns tanken om att tillgångarna är begränsade och ska hushållas med. Även mänskliga resurser räknas in, men även ekonomisk hänsyn kommer här med i bilden. Det långsiktiga perspektivet är centralt.

Vidare talas om att klimat- och miljöhänsyn ska beaktas vid alla beslut som tas i kommunen, att alla anställda ska förstå miljökonsekvenser för handlande och att dessa hänsyn ska tas vid transporter, att energianvändningen ska minska och förnybar energiproduktion öka. Det talas även om att minska användningen av naturresurser och gynna den biologiska mångfalden och att byggandet ska vara miljöanpassat. 19

”Vi utgår från visionen att Helsingborg år 2035 är en livskraftig, energineutral och attraktiv stad som existerar i harmoni med människan och i balans med naturen.” 20

Detta citat visar på tanken av i Det Naturliga Steget av back casting, även om målbilden är bra kortfattad. Det övriga Miljöprogrammet är sedan mål för de närmsta åren för kommunens olika förvaltningar. De sexton nationella miljömålen har också en del i Miljöprogrammet.

Själva programmet är uppbyggt på ett sådant sätt att man satt upp etappmål och aktiviteter på de områden som man berör. För varje sådant mål och aktivitet finns en ansvarig politisk nämnd eller styrelse. Hur fördelningen ser ut mellan politiker och tjänstemän framgår inte i planen. Men det är snarast underförstått att programmet är politikernas målstyrning och att själva aktiviteten ska genomföras av förvaltningen. Några av stadens miljömål är fortbildning av både politiker och tjänstemän. 21

Man har även dessa ambitioner att utbilda kommunmedlemmar, framförallt vanliga medborgarna och men även näringsliv nämns, med olika informationskampanjer. Staden vill även tillhandahålla verktyg för medborgarna för att göra bra miljöval. Här ska webben spela en viktig roll både till medborgarna i stort och till skolorna. Man vill även samarbeta med människor runt deras boende. Vidare följer transport- och energiplaner. Man har mål på att minska utsläppen av växthusgaser med 85% fram till 2050. Planer för avfall, vatten och markanvändning finns med. Ekologisk odling lyfts fram som något som ska öka i kommunen och även att man ska upphandla närproducerad mat. Miljöprogrammet handlar om att sätta upp etappmål och även att ange aktiviteter i samband med detta. Någon angivelser hur resultatstyrningen ser ut finns inte i detta program. Alltså inte hur man utvärderar att målen uppnåtts. Fast då många av målen handlar om aktiviteter så är ju dessa lätt mätbara om de blivit utförda. 22

Tanken om att framtidens miljömålsarbete uppnås med hjälp nya grön konkurrenskraft finns inte med i detta program, mer än det inledande citatet om att man ska ta ekonomiska hänsyn med och även informera näringsliv. Något om hur man här stimulerar näringsliv till att skapa en hållbar framtid finns inte med i Miljöprogrammet. 23 På stadens hemsida finns det information till företag om de miljöbestämmelser som finns, men för övrigt finns inte någon fokus på hur önskvärt och välkommet grönt nytt företagande är. 24

”Ambitionen är att medborgarna ska uppleva miljöarbetet som lustfyllt och utvecklande och att det är lätt att göra rätt. När det som görs för att minska belastningen på miljön inte bara är lustfyllt utan också upplevs spara både tid och pengar ökar motivatio­nen för beteendeförändring.” 25 I detta citat från programmet kan vi se att kommunen ändå försöker visa på nyttan även ekonomiskt med miljöarbetet även om de inte visar på hur.



Jönköping

Jönköping har drygt 125 000 invånare och blev Sveriges Ekokommun 2008. 26 Nästan alla förvaltningar har en tjänsteman som jobbar med miljöarbetet på hel-eller deltid. Det övergripande ansvaret har miljökontorets Agenda 21 samordnare. Kommunen tillverkar biogas till fordon och har som en av de första i landet installerat tunnfilmssolceller på en av sina skolor. Kontaktpolitiker är Ann-Mari Nilsson kommunalråd (C) och kontakttjänsteman är Eva Göransson, Agenda 21 samordnare. 27

Kommunen styrs av en borgerlig majoritet tillsammans med Miljöpartiet. Moderaterna är störst med 21 av fullmäktiges 73 mandat med Kristdemokraterna som näst störst styret med 13 mandat. Socialdemokraterna innehar 27 mandat och har två oppositionsråd. 28
Program för Hållbar utveckling – miljö, framtidens Jönköping 2011-2020

Jönköping har valt att inte ta upp alla de sexton Nationella miljömålen i sitt program för Hållbar utveckling, om de inte satt egna mål för detta. För varje område som de tar upp har de satt upp visioner, mål och åtgärder. Här gäller samma som för Helsingborg, för varje mål och åtgärd ansvarar en politisk nämnd eller styrelse för uppföljning och underförstått är att förvaltningen ska utföra åtgärden. 29

De områden de behandlar i sitt program är vår livsmiljö, boende och stadsutveckling, energi och transporter, produktion och konsumtion och engagera flera. Något övergripande ställningstagande i inledningen av programmet, med Sveriges Ekokommuners ideologi som grund, kan jag inte se. Det som Jönköping istället hänvisar till är Ålborgåtagandet en överenskommelse mellan europeiska städer där det finns 50 åtaganden och detta undertecknade Jönköping år 2007. Även Borgmästaravtalet hänvisas till, vilket är något som även Sveriges Ekokommuner på sin hemsida rekommenderar att man skriver på. Detta avtal går längre i sänkningen av utsläpp av växthusgaser än vad än EU:s mål gör. 30

När de olika områdenas visioner och mål ställs upp så är det i huvudsak Ålborgsåtagandet som har fått ligga till grund. Det är många och detaljerade mål och åtgärderna är mycket detaljerade och därmed lätta att följa upp. Innehållsmässigt handlar det även här om mål som handlar om biologisk mångfald, ekologisk odling och rena vatten, för livsmiljön. För boende och stadsutveckling handlar det om hållbart byggande, vatten och avlopp och om en hållbar infrastruktur, bl.a. önskan om järnvägsutbyggnad. Vad det gäller energi och transporter handlar det om förnybar energi, energieffektivisering, fordonsgas, allmänna kommunikationer och strävan mot ett centrum för cyklister. För produktion och konsumtion så finns bara visioner ännu. Några detaljerade mål och åtgärder finns ej utom då det gäller att få fram matavfall och gödsel till biogasproduktionen. När det handlar om att engagera flera så vänder det sig till skolor och till informationskampanjer till allmänheten för att få dem att inse behovet av hållbar utveckling. Antalet skolor med Grön Flagg ska öka procentuellt, till 12% år 2013 och man har kampanjer för hållbart resande och energieffektivisering. Man vill även använda sin högskola till att få ämnet utrett i masteruppsatser och denna information spridd till allmänheten. 31

Inte heller när programmet går in på detaljerna finns några instruktioner till att de fyra hållbarhetskriterierna ska beaktas i alla beslut. Därför kan jag inte se att medlemskapet i Sverige Ekokommuner har fått någon genomslagskraft i Jönköpings kommun ännu, utan att det är andra nätverk som påverkat deras program för hållbar utveckling.

Vad det gäller grönt företagande så finns det på hemsidan ingen egen rubrik för företagande i kommunen. Så inte heller här presenterar man kommunen som en som önska sig grönt företagande. Inte heller under andra rubrikerna som finns kan man hitta något som vänder sig till kommunens företagande. 32



Sammanfattning av resultat och diskussion

I min undersökning svarade jag på frågorna från min problemformulering och teoridel, som jag här ska sammanfatta resultatet av.

På frågan hur medlemskapet som Sveriges Ekokommun påverkat ställde jag mig följande frågor: Hur har kommunernas målformuleringar i miljö- och hållbarhetsfrågor påverkats av att vara medlem? Hur har Sveriges Ekokommuners ideologi och politiska kultur påverkat dessa formuleringar?

För Helsingborg, som varit med länge, kunde man tydligt se hur Sveriges Ekokommuners ideologi och de fyra hållbarhetskriterierna påverkat Miljöprogrammet. Redan inledningsvis framgår att man ser det som att man måste hushålla med de gemensamma resurserna och använda dem effektivt samt tänka på kommande generationer. Även andra miljömål framförallt de sexton nationella miljömålen har givetvis spelat en avgörande roll i formulering av mål och indelning av själva programmet.

När det gäller Jönköping är bilden en annan, som man kanske kan förvänta sig. Jönköping har tidigare varit aktiv i miljöfrågorna länge, men låtit andra program och nätverk påverka dess program för hållbar utveckling. Här är det Ålborgåtagandet som fått stå som grundläggande modell för programmet. Vilket går ut på att en del europeiska städer kommit överens om 50 åtagande när det gäller miljömål. Jönköpings program blir därför mer en uppräkning av detaljerade åtaganden och saknar därmed mer av en ideologisk förankring. Förhoppningsvis kan medlemskapet i Sveriges Ekokommuner ge dem denna förankring i ideologi så att programmets syfte kan bli mer begripligt. Det är å andra sidan inga egentliga skillnader i det man vill åstadkomma i det två städernas program, de konkreta åtgärderna, utan det är förankring i ideologi som skiljer sig.

Den andra delen av min problemformulering var följade: Vilken roll förväntas politiker, tjänstemän och kommunmedlemmarna ha i detta arbete? Hur slår t.ex. New Public Management igenom?

I båda fallen är det den idag gängse uppfattningen om mål- och resultatstyrning. Båda programmen innehåller övergripande mål och visioner, samt mål på kort sikt som politikerna formulerat och vilka åtgärder som sedan ska genomföras av förvaltningarna. Tydligt är politikernas ansvar för dess genomförande genom uppföljning – resultatstyrning.

Ingenstans ser jag dock att man gått steget vidare i själva programmen och till New Public Management när det gäller synen att detta sköts mest effektivt genom fri konkurrens. Snarast är det kommunens reglering i miljöfrågorna som informeras om till medlemmarna, medborgarna och företagen. Detta så att dessa ska känna till vad som gäller i miljölagstiftning och vilka mål och åtagande kommunen önskar att de tar. Helsingborg talar visserligen om lusten till att verka för en hållbar utveckling, att det kan vara roligt och även i viss mån lönsamt. Men preciserar inte, så som både Persson och Reinfeldt gjort, om nyttan med grönt företagande för tillväxt.

Att komma vidare

Enligt mitt sätt att se det är detta två kommuner med ett omfattande miljöarbete. Man förstått behovet och gräver ner sig i detaljer för att åstadkomma en hållbar utveckling och en ren miljö. Ett nästa steg för dessa kommuner skulle kunna vara förankring hos medlemmarna och även för Jönköpings del en förankring i hållbarhetsideologi, men som jag sa, så har de ju nu tagit steget in i Sveriges Ekokommuners ideologi.

När det gäller båda kommunerna så tror jag att det finns en del att ta till sig vad det gäller omvärldsanalys och visioner. Back casting som metod kan utvecklas mer även i Helsingborg. Deras vision för 2035 var mycket kortfattade. Man visade vad man ville – harmoni och balans med naturen och hushållande med resurser - men man saknar en bild av hur ett sådant framtida samhälle kan se ut.

Inom Transitionsrörelsen i Storbritannien har man startat upp ett sådant arbete med back casting. Rörelsen är en opolitisk gräsrotsrörelse som jobbar på att få med sig alla människor i detta arbete. Inte minst jobbar man med att skriva Transition tales (Omställningssagor) där man ger idéer om hur dessa framtidssamhällen kan se ut. Detta som en motbild mot de bilder som är spridda idag om framtiden. Inte minst har Hollywood skapat dessa framtidsbilder, i antingen en mörk apokalyps (Mad Max) eller i en framtida framstående teknisk utveckling (Star Wars) där vi besöker stjärnorna. 33

Vi behöver därför skapa positiva och realistiska framtidsbilder med utgångspunkt av den omvärldsanalys vi idag har – om jordens sinande resurser – inte minst då vår framtida energibrist. Då vi möter en skakig framtid både när det gäller oljetillgång (peak oil) och kärnkraftens förmåga att ge oss energi både ur säkerhetssynpunkt och ur den bristande tillgången på uran.

Till Sverige kom rörelsen 2009 och kallas här Omställning Sverige. 34 Det pågår för tillfället informationskampanjer och till skillnad från Storbritannien så håller det i Sverige på att bli mer en kommunrörelsen än en gräsrotsrörelse. Omställningsrörelsens verktyg hoppas jag kommer att komma väl till pass för kommunerna när det handlar om att förankra miljöarbetet hos medborgarna.